Le point sur les finances des collectivités territoriales

La suppression de la taxe d’habitation : le « boulet » du quinquennat

• La réforme de la taxe d’habitation constitue sans doute une des grandes erreurs de ce quinquennat. Si nous partageons le diagnostic, celui d’un impôt injuste, nous nous sommes opposés au Sénat au remède, celui d’une suppression progressive de cet impôt local pour 80% des ménages. Il eût fallu engager une réforme globale de la fiscalité locale plutôt que supprimer la taxe d’habitation pour une partie des Français, tout en maintenant cet impôt « injuste » pour l’autre partie, ainsi que la taxe foncière, assise sur les mêmes bases, pour les propriétaires.

• Le constat dressé au Sénat que 194 communes ne pourraient plus compter qu’un seul habitant assujetti à la taxe d’habitation, finançant seul les services publics de sa commune et que 3000 communes en compteraient moins de cinq, nous avait conduit à saisir le Conseil constitutionnel sur la base d’une rupture d’égalité devant l’impôt (ainsi que sur la base de la remise en cause de l’autonomie financière des collectivités territoriales).

La décision du Conseil constitutionnel  se laissant la possibilité « de réexaminer ces questions en fonction notamment de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d’habitation dans le cadre d’une réforme annoncée de la fiscalité locale » a conduit le Président de la République à annoncer qu’à partir de 2020, 100 % des Français seraient dégrevés de taxe d’habitation.

Ce « changement de pied », dû à une réforme mal préparée, conduisant à une suppression totale à terme de la taxe d’habitation, n’est pas sans conséquence : outre la perte du lien territorial et civique entre l’impôt et l’habitant et la concentration de la fiscalité locale sur les seuls propriétaires, le coût supplémentaire pour les finances publiques est évalué en 2020 à 12 milliards d’euros par le Comité des finances locales et entre 10 et 14 milliards d’euros par la commission des finances du Sénat (14, si on tient compte du dynamisme de la TH).

Le financement du coût très important de cette mesure n’est toujours pas précisé par le Gouvernement. Ce problème de financement va lourdement peser dans le quinquennat.

Les hypothèses de réforme de la fiscalité locale envisagées :

Le transfert de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) au bloc communal

Ce scénario est envisagé par le Gouvernement et le comité des finances locales, pour compenser en partie la suppression de la TH (14 milliards sur 24).

Cette perte de recettes pour les départements pourrait alors être compensée par un transfert de part de CSG (juridiquement possible puisque les départements financent l’action sociale), mais ceci pourrait signifier une nouvelle hausse de CSG.

Le scénario « TFPB » permettrait au bloc communal de conserver un pouvoir de taux et un lien entre le contribuable et la commune. De surcroît, les recettes de TFPB et de TH ont un dynamisme équivalent (respectivement 2,62 % et 2,48 % par an en moyenne entre 2012 et 2016).

Néanmoins, ce scénario pourrait impliquer la création d’un fonds national de garantie individuelle (à l’image du FNGIR), car ce transfert ne compenserait exactement la perte de recettes que pour 2 à 3 % des communes et EPCI, selon la mission Richard/Bur (mission préparatoire au Pacte financier Etat-Collectivités territoriales). Un excédent de recettes via la TFPB concernerait les petites et moyennes communes et un déficit concernerait les communes et EPCI urbains et périurbains.

Le transfert d’une part d’impôt national au bloc communal

Si la TFPB départementale est transférée au bloc communal, demeurent 10 milliards d’euros à financer. Le même scénario envisage un transfert d’impôt national.

Le transfert d’une part de TVA, comme pour les régions, présenterait l’avantage d’une ressource aujourd’hui dynamique (mais néanmoins sensible à la conjoncture économique).

Le transfert d’une part de CSG se heurterait à des difficultés juridiques.

Le transfert d’une part d’impôt sur le revenu présenterait un certain nombre de risques, au regard des fréquentes mesures prises au niveau national concernant l’IR. Et si le pouvoir de taux était laissé au bloc communal, les collecteurs de l’impôt à la source (entreprises, …) devraient gérer 35.357 taux communaux et 1.263 taux intercommunaux.

La création d’un nouvel impôt local

L’autre scénario envisagé par la mission Richard/Bur serait de recréer un impôt local.

Cet impôt viserait les locataires et son montant serait de l’ordre d’1/4 ou d’1/5 de la TH. Il serait variable selon les revenus. Nous y sommes opposés. Le pouvoir d’achat des Français (et notamment des retraités) est suffisamment malmené en ce début de quinquennat.

Demeure par ailleurs le problème de la taxe foncière, qui va concentrer le poids de la fiscalité locale sur les seuls propriétaires et qui demeure tout aussi injuste que la TH, puisqu’assise sur les mêmes bases locatives, critiquées par Emmanuel Macron.

C’est la raison pour laquelle le groupe de travail transpartisan de la commission des finances du Sénat, relatif à l’évolution de la fiscalité locale, a demandé, le 7 mars dernier, au Gouvernement que la révision des valeurs locatives soit menée à son terme. Rappelons que le Gouvernement s’est opposé à un amendement adopté par le Sénat dans le budget 2018, proposant d’étendre l’expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation dans l’ensemble des départements.

Le ministre de l’Action et des Comptes publics a cependant envisagé l’hypothèse, devant la commission des finances du Sénat, le 7 mars, que la taxe foncière soit rendue moins « injuste » en la rendant variable en fonction des revenus. Nous y sommes fermement opposés, car cela concentrerait encore plus la fiscalité sur les classes moyennes et supérieures. Rappelons que moins de 43 % des Français paient l’impôt sur le revenu et que 10 % paient 70 % de l’IR. Les retraités des classes moyennes sont déjà fortement touchés par la hausse de la CSG. Emmanuel Macron ne doit pas alourdir sans cesse la charge fiscale sur une même minorité de Français, comme l’avait fait François Hollande.

Une contractualisation qui ne supprime pas les baisses de dotations

Le Président de la République, lors de son entretien télévisé du 12 avril dernier, a affirmé que « toutes les petites communes ont eu leurs dotations maintenues ». Cette assertion est fausse, comme beaucoup de maires le constatent.

Pour un grand nombre de communes, des dotations diminuent en 2018 : dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), dotation forfaitaire de la DGF, dotation nationale de péréquation (DNP), fraction bourg centre de la dotation de solidarité rurale (DSR), …

Si le volume global des dotations ne diminue pas cette année, les dotations au sein de cette enveloppe normée augmentent pour certaines communes (DSU et DSR notamment, qui ont été globalement revalorisées dans la LF 2018) mais diminuent, en compensation, pour d’autres, afin de financer la hausse de la péréquation .

Cet aspect des choses est passé sous silence par le Gouvernement.

Ainsi, d’après les chiffres de la DGCL :

 30.000 communes bénéficient d’une hausse de DSR de 84 millions d’euros.
 10.800 communes bénéficient d’une hausse de leur dotation forfaitaire.
 11.600 communes bénéficient d’une hausse de DNP.
22.000 communes  (62 % des communes) subissent une baisse de dotation forfaitaire (au sein de la DGF) de 134 millions d’euros.
Près de 10.000 communes (28 % des communes) subissent une baisse de DNP.
1.500 communes subissent une baisse de DSR de plus de 30 %.
Presque une centaine de communes perdent la totalité de leur DGF et plus de 850 d’entre elles en perdent plus de 25 %.

Quant aux dotations de compensation d’exonération de fiscalité directe locale, elles diminuent avec l’inclusion en 2018, pour la première fois, de la DCRTP du bloc communal dans les variables d’ajustement. Selon la LF 2018, celle-ci va diminuer de 137 millions d’euros en 2018. En 2016, elle bénéficiait à 1.849 communes qui touchaient 256 millions d’euros et à 536 EPCI qui percevaient 895 millions d’euros. Pourtant, les notifications 2018 de la DCRTP du bloc communal reçues pour le moment par les élus locaux semblent être strictement identiques à celles de 2017, sans explication aucune. Est-ce un recul du gouvernement face au mécontentement des élus locaux et des Sénateurs LR qui s’étaient opposés à l’inclusion de la DCRTP du bloc communal dans les variables d’ajustement.
 

NB : selon une étude de l'Observatoire des finances locales, publiée le 27 mars dernier, 60 % des exonérations fiscales décidées par l’Etat (soit 2,5 milliards d’euros) sont financées par les collectivités, qui voient leurs compensations d'exonérations diminuer (servant de variables d’ajustement dans les relations Etat-collectivités locales).

Par ailleurs, les EPCI voient diminuer la "compensation de la part salaires" de leur dotation de compensation de 100 millions d'euros, pour financer une partie de la hausse de la péréquation verticale.

Tandis que des baisses de dotations sont constatées pour certaines collectivités, une contractualisation est imposée à d’autres, les obligeant à limiter très fortement leurs dépenses de fonctionnement, sous peine d’une sanction financière.

Certes, cette contractualisation ne concerne qu’une minorité de communes et EPCI (respectivement 145 et 62), mais celles-ci se retrouvent face à des objectifs intenables pour beaucoup d’entre elles, avec une sanction à la clé mais aucun bonus automatique en cas de respect des objectifs contractuels. En effet, le bonus sera décidé à la discrétion du préfet du département et il ne pourra prendre que la forme d’une majoration du taux de subvention des projets financés par la DSIL. Et encore faut-il déjà bénéficier de la DSIL…

En plus des régions et départements, les communes et EPCI dont les dépenses de fonctionnement dépassent les 60 millions d’euros par an se voient ainsi imposer un contrat léonin. En cas de refus de signer le contrat, la sanction financière peut être une reprise financière à 100 %, contre 75 % pour les collectivités signataires. Dans tous les cas, la reprise est toutefois limitée à 2 % des recettes réelles de fonctionnement.

Dans le cadre de cette contractualisation, l’objectif est un taux de croissance des dépenses de fonctionnement de 1,2 % par an, mais inflation et « glissement vieillesse technicité » (GVT) compris. Les mesures exogènes imposées aux conséquences financières importantes (PPCR  et GVT, transfert de charges non compensées, nouvelles normes, …) n’étant pas sorties du 1,2 %, la marge de manœuvre est quasi nulle pour nombre de communes.

Certes, le taux de 1,2 % peut être modulé à la hausse, mais les conditions sont si exceptionnelles, que peu de communes en bénéficieront. Il faudrait par exemple que la croissance de la population de la commune contractante progresse de 7 % en 4 ans, ce qui est quasiment impossible.

Les critères révisant à la baisse le taux maximal de 1,2 % ne devraient concerner qu’un tiers des collectivités (d’après l’AMGVF), les deux autres tiers pouvant se voir appliquer un objectif pouvant être limité à 0,75 % seulement.

1,2 % peut ainsi être revu à la baisse ou à la hausse pour chaque collectivité territoriale qui contractualise en fonction de trois critères (jusqu'à +/- 0,15 point par critère) : l’évolution démographique de 2013 à 2018 ou le nombre de logements autorisés, le revenu moyen par habitant ou la proportion de population résidant en quartiers prioritaires de la politique de la ville et l’évolution des dépenses de fonctionnement de 2014 à 2016.

La prise en compte de la démographie et des efforts déjà réalisés (premier et troisième critères) a été proposée par le Sénat et a été retenue par le Gouvernement. La prise en compte des nouvelles normes imposées par l’Etat, qui a aussi été proposée par le Sénat, n’a pas été retenue par le Gouvernement, ce qui était pourtant essentiel. Le Gouvernement a simplement précisé qu’il dresserait un bilan de l’application de la contractualisation avant le débat d’orientation des finances publiques du projet de loi de finances pour 2020, qui tiendrait compte du rapport public annuel du Conseil national d’évaluation des normes.

Il est à noter que cette modulation de l’objectif en fonction de ces trois critères n’est pas automatique et 0,15 point est un maximum ; elle fera partie de la négociation contractuelle avec le préfet, en fonction des précisions apportées par la direction générale des collectivités territoriales (DGCL). Mais elle demeure à l’appréciation des préfets, ce qui pourrait donc conduire à des disparités entre les départements.

La DGCL a apporté les informations aux collectivités concernées, le contrat, qui portera sur les années 2018, 2019 et 2020 (contrats triennaux), devant être signé avant le 30 juin 2018 : l’instruction ministérielle précisant la contractualisation entre l’État et 322 collectivités et EPCI a été publiée par le Gouvernement, le 22 mars 2018.

Dans le cadre de la contractualisation, les préfets seront assistés par une "direction projet" dotée d'une capacité d'expertise poussée. Son rôle sera notamment, tout en assurant la prise en compte des spécificités territoriales, de parvenir à une homogénéité des contrats.

Les communes et ECPI non éligibles peuvent se porter volontaires pour contractualiser, en s’adressant au préfet de département avant le 30 avril 2018. Toutefois, le bonus possible (et la sanction) ne concernant que les collectivités éligibles, il n’existe donc aucun intérêt de contractualiser volontairement pour les collectivités non éligibles.

Le 16 avril dernier, 11 premières collectivités ont signé un contrat : les villes de Bordeaux, Nice, Niort, Perpignan, Reims, la métropole de Bordeaux, les communautés urbaines de Perpignan et Reims, ainsi que les départements du Tarn-et-Garonne, du Loir-et-Cher et de la Seine-Maritime. Les collectivités signataires ont cependant prévenu le Gouvernement qu’il ne devait plus leur transférer des charges non compensées.

La fin de la dotation d’action parlementaire (« réserve parlementaire ») : une compensation très partielle

• De même que la réforme de la taxe d’habitation avait été « sortie du chapeau » par Emmanuel Macron lors de sa campagne présidentielle, parce qu’il fallait trouver une mesure de pouvoir d’achat en compensation de la hausse de la CSG, la suppression de dotation d’action parlementaire (DAP) par la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a été une autre mesure à caractère électoraliste et démagogique. Les maires savent bien, notamment dans les plus petites communes, l’utilité de ces fonds d’appoint pour boucler des financements de travaux ou projets communaux. Face à la grogne des parlementaires et des élus locaux, le Gouvernement a décidé de compenser cette mesure, mais partiellement seulement.

La disparition de la DAP, fléchée à hauteur de 100 millions d’euros (2016) vers les collectivités territoriales (communes essentiellement), n’a été que pour moitié compensée dans la loi de finances pour 2018 par une hausse de 50 millions d’euros du montant de la DETR. Il ne s’agit de surcroît pas d’une enveloppe spécifique.

Les commissions DETR, sous l’égide du préfet de département, donnent un avis sur les projets de plus de 100.000 euros. Elles sont composées de 4 parlementaires au maximum. Mais depuis 2018, tous les parlementaires (membres ou non de la commission) sont destinataires d’une note de synthèse du préfet avant la réunion de la commission DETR.

A cette compensation partielle s’ajoute le fait que toutes les communes et EPCI ne peuvent pas bénéficier de la DETR (contrairement à l’ancienne DAP).

Ne sont éligibles que les petites communes de moins de 2.000 habitants  ou les communes entre 2.000 et 20.000 habitants avec un potentiel financier moyen inférieur à 1290 euros par habitant.

Sont également éligibles les communes nouvelles de moins de 3 ans et dont une des anciennes communes au moins était éligible à la DETR.

Tous les EPCI ne sont pas non plus éligibles.

Sont éligibles les EPCI à fiscalité propre de métropole d’un seul tenant qui ne comptent pas de commune membre de plus de 20.000 habitants ou les EPCI de moins de 75.000 habitants.

De surcroît, toutes les opérations d’investissement ne sont pas éligibles à la DETR. L’instruction ministérielle du 9 mars 2018 précise la liste des catégories d’opérations pouvant être financées par la DETR en 2018.

L’instruction ministérielle du 9 mars a invité les préfets de département à lancer les appels à projets et à réunir les commissions DETR. Les subventions ont en principe été notifiées par le préfet avant le 31 mars 2018.

Un effort demandé aux collectivités dont s’affranchit l’Etat

• D’après la Cour des comptes, les collectivités ont réalisé deux fois plus d’économies que l’Etat entre 2015 et 2017 : 9,4 milliards d’euros d’économies, contre 5 milliards pour l’Etat (à relativiser d’autant plus que l’Etat a économisé 11,6 milliards d’euros entre 2012 et 2016 sur la seule diminution de la charge de la dette liée aux taux d’intérêt historiquement bas).

Grâce aux efforts qu’elles ont consentis, le budget global des collectivités est excédentaire depuis 2015 (+700 millions en 2015 et +3 milliards en 2016), contrairement à celui de l’Etat.

Leurs efforts ont ainsi contribué pour moitié à la réduction du déficit public entre 2015 et 2016 (l’autre moitié provenant de la baisse de la charge de la dette et non de l’Etat).

Enfin, la dette des collectivités représente moins de 10 % de la dette publique globale, contre plus de 80 % pour l’Etat.

• Pourtant, le Gouvernement actuel continue de demander des efforts aux collectivités : les nouveaux objectifs définis dans le programme de stabilité budgétaire d’avril confirment que la réduction du déficit durant le quinquennat reposera essentiellement sur l’excédent budgétaire des collectivités territoriales et de la sécurité sociale ; l’Etat et les administrations centrales resteront déficitaires (de -3,1 % du PIB en 2018 à -1,2 % en 2022) tandis que les administrations publiques locales dégageront un excédent budgétaire (de + 0,1 % du PIB en 2018 à + 0,7 % en 2022).

La dépense publique, c’est donc avant tout la dépense de l’Etat, qui augmentera de 6,4 milliards d’euros en 2018, avec seulement 324 emplois supprimés sur 2 millions dans son périmètre.