Le Sénat a conclu le 5 juillet 2023 un travail entamé à l’initiative des sénateurs du groupe Les Républicains, consacré à l’avenir de la commune et du maire en France. A cette occasion, le rapporteur de la mission d’information, Mathieu Darnaud (LR), a présenté lors d’une conférence de presse sept pistes d’actions fortes destinées à conforter les libertés municipales et le modèle communal français, à rendre aux maires une liberté d’agir, à faciliter l’engagement municipal et à mieux protéger les élus dans l’exercice de leurs mandats.

Ce travail s’inscrit en outre en parallèle aux conclusions du groupe de travail sénatorial consacré à la décentralisation, qui furent présentées par le président Gérard Larcher le 6 juillet 2023.

I – Constats et orientations générales du rapport
La mission d’information sénatoriale a entamé ses travaux en prenant le pouls des territoires, au moyen d’auditions d’élus et d’acteurs de terrain de la vie communale et de déplacements dans les territoires, mais aussi par le biais d’un sondage sur la perception de la commune par les citoyens et d’une vaste consultation en ligne des élus.
Ces éléments ont permis de dresser un état des lieux inquiétant de la démocratie locale, caractérisée par une crise des vocations et de la participation aux élections municipales, ainsi qu’à des difficultés croissantes pour les communes. Parmi celles-ci, la mission a identifié les problèmes de recrutement dans certaines fonctions, comme celle de secrétaire de mairie, mais aussi la fragilité de leurs moyens financiers, le désengagement de l’Etat, ou encore certaines conséquences de la montée de l’intercommunalité.
D’autres éléments, plus encourageants, furent toutefois aussi identifiés, comme la confirmation de l’attachement des citoyens à leur maire et à leur commune, l’engagement des élus, et bien entendu la vitalité de l’institution communale, échelon territorial de proximité par excellence.
Par conséquent, la mission d’information a proposé de protéger ce modèle communal français, et de le revigorer en faisant souffler un vent de liberté dans l’organisation municipale, notamment en favorisant la différenciation territoriale et en flexibilisant les délégations de compétence. En parallèle, face aux difficultés financières des collectivités, la mission a identifié la nécessité de redonner aux financements des communes de la lisibilité et de la prévisibilité. Enfin, les sénateurs se sont également penchés sur des pistes d’actions destinées à faciliter l’engagement municipal et de mieux protéger les élus.

II – Les propositions de la mission d’information pour donner liberté et avenir aux communes

a) Assurer la pérennité du modèle communal français

Souhaitant réaffirmer leur profond attachement à la commune et à ce qu’elle représente au sein de la République, mais aussi sauvegarder ce rôle pour l’avenir, les sénateurs ont proposé de consacrer constitutionnellement la clause de compétence générale des communes. Une telle inscription permettrait de lutter contre l’érosion de la place de la commune, en la consacrant au sein de la norme suprême.
En outre, afin d’assurer la continuité de la légitimité démocratique centrale de la commune au sein du bloc communal, la mission d’information a également réaffirmé la nécessité de maintenir le mode de scrutin actuel des élections municipales et de la désignation des conseillers communautaires.

b) Communes et intercommunalités : Moins de dirigisme, plus de liberté

Plus concrètement et sur le terrain, les membres de la mission ont appelé de leur vœu un surcroit de liberté dans l’organisation du bloc communal. Ils estiment qu’il est nécessaire de rompre avec le dirigisme au sujet de la carte communale et intercommunale et d’assouplir et de simplifier les conditions de répartition des compétences entre ces deux étages – par exemple, dans le domaine de l’eau et de l’assainissement.
En parallèle, l’intercommunalité gagnerait à être un espace de projet respectueux des libertés des communes : les sénateurs ont proposé que le pacte de gouvernance régissant l’intercommunalité puisse, si les communes le souhaitent, prévoir un droit de véto de celles-ci.
Dans le même esprit, le développement des communes nouvelles doit être encouragé sur la base du seul volontariat, et les effets problématiques du franchissement de certains seuils de population sur le calcul des dotations ou les « quotas » de logement sociaux après la constitution de certaines communes nouvelles, notamment en milieu rural, doivent être lissés.

c) Pour des finances locales plus lisibles et prévisibles

Dans la continuité des préconisations du groupe de travail sur la décentralisation présidé par Gérard Larcher, les sénateurs considèrent qu’il faut cesser d’éluder la question des moyens financiers des collectivités – et, au premier rang de celles-ci, des communes. Leur rapport souligne que les changements répétés de la structure des ressources fiscales ont vu l’autonomie financière des communes se réduire à peau de chagrin, vidant de sa portée le principe constitutionnel de libre administration des collectivités.
Pour remédier à cet état de fait, il est essentiel d’assurer la lisibilité et la prévisibilité des moyens financiers des communes, via la fiscalité locale et la DGF. Cette dernière et le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) pourraient faire l’objet d’une refonte destinée à rendre leur mode de calcul compréhensible et leur évolution prévisible.

d) Redonner de la simplicité à l’action quotidienne des maires

Lorsque vient le moment d’agir, les maires sont trop souvent confrontés à un tissu de normes et d’interlocuteurs publics d’une trop grande complexité, qui en viennent à constituer autant d’obstacles à l’initiative municipale. Pour libérer cette initiative des charges qui l’entravent, faciliter l’accès à l’ingénierie et remédier au désengagement de l’Etat, les sénateurs ont proposé de consolider autour du seul préfet de département l’accès des maires à l’Etat, et de développer les logiques de guichet de dossier unique, ainsi que le recours aux rescrits administratifs et judiciaires, source de sécurité juridique pour les communes.
Enfin, ils ont proposé de réduire le temps perdu en procédures par la fusion des trois dotations d’investissement, et le temps perdu en réunions en diminuant le nombre d’instances auxquelles doivent participer les maires sans pour autant que cela n’apporte de réelle plus-value.

e) Renforcer le pouvoir d’agir des maires

Les sénateurs ont également formulé des propositions destinées à permettre aux élus de mieux concrétiser leur engagement sur le terrain.
Pour cela, ils ont appelé à conforter l’autonomie des élus via le pouvoir réglementaire local et un pouvoir d’appréciation renforcés, par exemple en donnant aux maires des marges de manœuvre supplémentaires en matière d’urbanisme ou encore de régulation des locations de type « Airbnb ».
En outre, afin de consolider la capacité du maire à rendre effectives ses décisions, les auteurs du rapport ont souligné l’intérêt d’élargir les pouvoirs de sanctions élargis pour les polices municipales et d’assouplir les conditions de prononcé des amendes administratives par le maire.
Par ailleurs, le rapport a également appelé à renforcer l’équipe autour du maire, en particulier en revalorisant la profession de secrétaire de mairie.

f) Faciliter l’engagement dans le mandat municipal et mieux protéger les élus

Face à la crise des vocations et aux menaces dont certains élus font l’objet – et en particulier les récents évènements de Saint-Brévin-les-Pins et L’Haÿ-les-Roses – les sénateurs considèrent qu’il est plus que jamais indispensable d’agir de manière claire et décisive afin de mieux accompagner et protéger ceux qui choisissent de s’engager pour leur commune.
Pour cela, ils ont proposé une série de mesures destinées à faciliter l’exercice des mandats municipaux, notamment en suggérant de mieux adapter les conditions d’exercice des mandats aux parcours de vie – professionnels, familiaux – et en appelant à démarrer une réflexion sur la revalorisation des indemnités de fonction.
Enfin, ils ont également élaboré un certain nombre de propositions visant à garantir la protection effective des maires et élus municipaux, par exemple :
• Rendre automatique la protection fonctionnelle des maires et élus qui en font la demande suite à des faits commis dans l’exercice de leur mandat ;
• Elargir aux communes jusqu’à 10.000 habitants la compensation financière par l’Etat des coûts de couverture assurantielle de la protection fonctionnelle ;
• Faciliter la prise en charge par la commune, au titre de la protection fonctionnelle, des restes à charges ou dépassements d’honoraires des traitements médicaux et de l’accompagnement psychologique des élus victimes ;
• Clarifier et stabiliser le cadre juridique des conflits d’intérêt et prises illégales d’intérêt ;
• Remédier à l’absence de protection pour les candidats aux élections municipales.