Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques n°3253

L’essentiel

 

Le Gouvernement propose d’inscrire dans la Constitution trois séries de dispositions visant à réformer la gouvernance de nos finances publiques, suite notamment aux travaux du groupe de travail présidé par Michel CAMDESSUS, mais également à l’image de ce qui existe dans d’autres pays, comme en Allemagne.

 

Ø  Création des lois-cadres d’équilibre des finances publiques

 

Il s’agit tout d’abord de créer un instrument juridique nouveau, les « lois-cadres d’équilibre des finances publiques », qui auront pour objectif d’assurer l’équilibre des comptes des administrations publiques. Ces dispositions permettront de voter une date de retour à l’équilibre des finances publiques et d’établir en cohérence l’effort à réaliser sur une période fixe d’au moins trois ans.

 

Ces lois-cadres d’équilibre s’imposeront aux lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale, et permettront au Conseil constitutionnel de sanctionner une loi de finances qui ne respecterait pas la trajectoire définie.

 

Ø  Monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale

 

Il s’agit ensuite d’assurer juridiquement le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale pour régir le domaine de la fiscalité et celui des recettes de la sécurité sociale.

 

Ø  Transmission au Parlement des projets de programme de stabilité

 

Enfin, il est proposé d’inscrire dans la Constitution le principe d’une transmission systématique au Parlement des programmes de stabilité, avant qu’ils soient adressés à la Commission européenne dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance.

 

Le projet de loi constitutionnelle comprend 13 articles.

Pour être adopté, ce texte devra être voté à la majorité simple dans les mêmes termes, par chaque assemblée, puis approuvé à la majorité des trois-cinquièmes du Parlement réuni en Congrès. Le Président de la République peut également choisir la voie référendaire.

 

Principales dispositions du projet de loi constitutionnelle

 

·   Article 1er

Cet article modifie l’article 34 de la Constitution. Il établit le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale pour traiter de la fiscalité et des principes fondamentaux concernant les ressources de la sécurité sociale, afin d’éviter la dispersion des dispositions relatives à la fiscalité et aux recettes de la sécurité sociale dans l’ensemble des textes législatifs. Cette disposition vise à assurer la cohérence de notre stratégie de prélèvements obligatoires et de finances publiques. Cette règle est déjà appliquée par le gouvernement conformément à la circulaire du Premier ministre du 4 juin 2010.

 

D’autre part, l’article 1er créé la catégorie juridique des lois-cadres d’équilibre des finances publiques et en détermine les caractéristiques essentielles. Celles-ci programmeront l’évolution de l’ensemble des finances publiques, en cohérence avec nos engagements européens en matière de déficits publics. Une loi organique précisera le contenu des lois-cadres d’équilibre des finances publiques, et la période minimale qu’elles couvrent. Celles-ci seront supérieures aux lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale pour encadrer les composantes de l’évolution des finances publiques qui sont effectivement à la discrétion du gouvernement et du législateur, à savoir :

 

-          le montant maximum des dépenses de l’Etat et de la sécurité sociale pour chacune des années de la programmation ;

 

-          l’enveloppe des mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires (baisse/hausse d’impôts ou de prélèvements sociaux) pour les années de la programmation.

 

Ces deux catégories de dispositions devront être cohérentes avec les engagements de retour à l’équilibre des comptes publics, en particulier avec la date de retour à l’équilibre des finances publiques, inscrite dans la loi. La fongibilité entre plafonds de dépenses et mesures nouvelles en recette pourra être autorisée afin de garantir au législateur une certaine marge de manœuvre.

 

La période couverte par les lois-cadres devra être de trois ans au minimum. Dans le cas d’événements exceptionnels ou pour permettre la mise en œuvre de nouvelles orientations politiques, le Gouvernement devra demander au législateur de modifier la loi-cadre en vigueur.

 

Les articles 2 à 9 fixent la procédure d’adoption des lois-cadres, dans ses aspects qui requièrent une modification constitutionnelle.

 

·   Article 2 :

Cet article modifie l’article 39 de la Constitution sur le vote des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale en conférant un droit de priorité d’examen des projets de lois-cadres à l’Assemble nationale.

 

·   Article 3 :

Cet article modifie l’article 42 de la Constitution pour aligner le régime des lois-cadres sur celui des lois financières annuelles. L’examen des projets de loi-cadre en séance s’effectue à par du texte du gouvernement et ne prévoit pas de délai impératif entre le dépôt ou la transmission et la discussion parlementaire.

 

·   Article 4 :

Cet article crée un article 46-1 qui renvoie à une loi organique le soin de fixer les conditions d’adoption des lois-cadres. Le gouvernement peut mettre en œuvre, pour le vote de la loi-cadre, les dispositions spéciales de l’article 47, 2ème alinéa, applicables au vote des projets de loi de finances (délais fixé à l’Assemblée nationale et au Sénat pour statuer, renvoi possible du texte à la CMP après une seule lecture dans chaque chambre). Ces dispositions doivent en particulier permettre d’harmoniser la modification de la loi-cadre en vigueur avec l’adoption d’une loi de finances rectificative qui serait rendue nécessaire par des conditions imprévues.

 

·   Articles 5 et 6 :

Ces deux articles complètent respectivement les articles 47 et 47-1 de la Constitution pour subordonner l’adoption définitive d’une loi de finances, d’une loi de finances rectificative ou d’une loi de financement de la sécurité sociale à l’existence d’une loi-cadre. Ces dispositions visent à ce qu’il ne soit pas possible de voter l’un de ces textes en l’absence de loi-cadre d’équilibre des finances publiques en vigueur, incluant l’année sur laquelle porte la loi concernée. Par ailleurs, le 3° de l’article 5 précise les conditions de perception des impôts et d’ouverture des crédits en l’absence de loi-cadre applicable à l’année concernée.

 

·   Article 7 :

Les lois-cadres sont inscrites à l’ordre du jour parlementaire par priorité, à l’instar de l’article 48 de la Constitution pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

 

·   Article 8 :

Les lois-cadres ne donnent pas lieu à limitation de l’engagement de la responsabilité du gouvernement, à l’instar de l’article 49 de la Constitution pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

 

·   Article 9 :

Cet article modifie le 1er alinéa de l’article 61 de la Constitution. Il prévoit un contrôle de droit, par le Conseil constitutionnel, de la conformité à la Constitution des lois-cadres et de la conformité de ces lois-cadres à la loi organique qui sera prise en application de la présente loi constitutionnelle.

 

·   Article 10 :

Cet article donne la possibilité pour le gouvernement de consulter le Conseil économique, social et environnemental pour les projets de lois-cadres d’équilibre des finances publiques, comme c’est le cas actuellement pour les projets de loi de programmation des finances publiques (article 70 de la Constitution).

 

·   Article 11 :

Cet article modifie l’article 72-2 de la Constitution afin de réserver aux lois de finances le soin de régir les dispositions fiscales relatives aux ressources des collectivités territoriales, y compris en cas de création ou extension de compétences.

 

 

·   Article 12 :

Cet article formalise dans un nouvel article 88-8 de la Constitution la transmission du projet de programme de stabilité au Parlement, avant son envoi à la Commission européenne. Le parlement pourra adopter des résolutions portant sur les projets de programme de stabilité, et faire une déclaration, suivie ou non d’un vote, en application de l’article 50-1 de la Constitution.

 

·   Article 13 :

Les dispositions organiques auxquelles il est fait renvoi dans le projet de loi constitutionnelle fixeront les conditions d’entrée en vigueur des dispositions relatives aux lois-cadres d’équilibre des finances publiques. En attendant, les dispositions actuelles relatives aux lois de programmation des finances publiques resteront applicables.

 

Les dispositions relatives au monopole des lois financières pour traiter de la fiscalité et des principes fondamentaux concernant les ressources de la sécurité sociale, ainsi que celles relatives à la transmission au Parlement du projet de programme de stabilité, entreront en vigueur dès la publication de la loi constitutionnelle.