Ce jour, mardi 6 décembre 2022, mon collègue Jean SOL et moi-même avons reçu au Sénat une délégation d'élèves du Lycée Notre-Dame de Bon Secours de Perpignan, en déplacement à Paris.

A cette occasion, nous leur avons fait visiter le Palais du Luxembourg. 

Ce moment de démocratie aura permis à ces jeunes de découvrir et de comprendre cette institution qu'est le Sénat.

Origine du ZAN

Art 191 de la loi « Climat et résilience du 22 août 2021 »
 3 décrets d’application :
o 29 avril 2022 : Définition de la nomenclature de l’artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les documents d’urbanisme,
o 29 avril 2022 : Objectifs et règles en matière de gestion, économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation dans les STRADDET (schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires),
o 15 octobre 2022 : modalités d’octroi de l’autorisation d’exploitation commerciale pour les projets qui engendrent une artificialisation des sols.

BUT du ZAN

Objectif national de zéro artificialisation nette des sols en 2050, avec un objectif intermédiaire de division par 2 de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers en 2030. Cette réduction est demandée aux territoires, communes, départements et régions par apport à la consommation mesurée entre 2011 et 2020.

CALENDRIER D’APPLICATION DE L’ÉVOLUTION DES DOCUMENTS D’URBANISME : une évolution en cascade de la plus grande à la plus petite échelle :

Le dispositif d’intégration commence au niveau des régions par les STRADDET avec une entrée en vigueur le 22 août 2023
Puis ce sera au tour des SCOT d’évoluer, en l’absence de SCOT, du PLU, du document en tenant lieu ou de la carte communale, pour intégrer des objectifs territorialisés de limitation de l’artificialisation des sols. L’échéance pour les SCOT est fixée en 22 août 2026.
Enfin, les PLU ou cartes communales devront intégrer les éléments des SCOT au 22 août 2027.

POINTS PRINCIPAUX DE LA RÉFORME

Définition de l’artificialisation nette : elle correspond au « solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatés sur un périmètre et sur une période donnée ». Ceci est beaucoup plus large que la notion précédemment admise par le droit national qui ne connaissait que la « consommation d’espaces naturels agricoles et forestiers (Enaf) ».
Pour l’application de ces dispositions, le décret du 29 avril a ainsi défini une nomenclature de l’artificialisation des sols qui pose 8 catégories de surface : 5 « artificialisées » et « non artificialisées ».

C’est en fonction de cette nomenclature que les auteurs des documents de planification qualifieront l’utilisation des sols de leur territoire. Cette qualification devra être effectuée selon l’occupation effective du sol et non selon les zones délimitées par les documents de planification et d’urbanisme : une zone urbaine n’est donc pas nécessairement artificialisée et, inversement, une zone agricole pourrait être artificialisée.
La mesure de l’occupation effective du sol devra se faire à l’échelle de  « polygones » dont la surface sera arrêtée par arrêté ministériel.

En ce qui concerne l’urbanisme commercial (3ème décret) :

La loi érige en principe général l’interdiction de délivrance d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) pour toute implantation ou extension qui engendrerait une artificialisation des sols. Aucune exception n’est prévue pour les surfaces de vente de plus de 10 000m2. En deçà de ce seuil, des dérogations sont prévues pour permettre la réalisation de projets présentant un intérêt particulier pour leur territoire d’établissement. Pour tout projet d’une surface de vente supérieure à 3 000 m2 et inférieure à 10 000 m2, la dérogation n’est accordée qu’après avis conforme du préfet. Cet avis doit être transmis à la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC), 5 jours avant la réunion de décision. A défaut, l’avis est réputé défavorable.

Remarques et critiques :

- Le ZAN n’est pas immédiatement applicable. Il s’agit d’un objectif à atteindre en 2050 qui impliquera une réduction progressive, par tranche de 10 ans, des surfaces nouvellement artificialisées.
- Les décrets d’application sont critiqués car ils sont bien plus restrictifs que la loi : par exemple, les surface naturelles ou végétalisées, comme les parcs et jardins des zones résidentielles ou tertiaires n’auraient pas dû être considérées comme artificialisées. En outre, la loi prévoyait expressément que les fameux « polygones » seraient définis par décret et non par arrêtés.
En outre, le second décret prévoit que la territorialisation de l’objectif de 50 % de réduction de l’artificialisation des sols sur 10 ans passera par les règles du fascicule du STRADDET alors même que la loi prévoit que cette territorialisation doit être traduite dans les objectifs généraux du STRADDET, ce qui permet une certaine souplesse : cela veut dire que plus les projets d’intérêt général majeur et d’envergure nationale ou régionale seront nombreux et consommateurs d’Enaf, plus l’enveloppe allouée aux territoires sera mécaniquement réduite.
Les territoires ruraux en feront forcément les frais….

Pour toutes ces raisons, le Conseil national d’évaluation des normes a donné un avis défavorable aux 2 premiers décrets.

- En ce qui concerne l’urbanisme commercial (3ème décret), il faut souligner que les entrepôts du e-commerce ne sont pas concernés, ce qui constitue une importante remise en cause du ZAN….

Les sanctions : gel de la constructibilité des zones à urbaniser

Afin de contraindre les collectivités et leurs groupements à faire évoluer leur Scot, leur PLUI ou leur carte communale dans les délais précités, le législateur a mis en place des sanctions sévères. Si le Scot modifié ou révisé n’est pas entré en vigueur dans le délai imparti, la « règle d’urbanisation limitée » s’appliquera. Il en résulte que les zones naturelles, agricoles ou à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2022 ne pourront pas être ouvertes à l’urbanisation par les PLU. Pour les cartes communales, les secteurs non constructibles ne pourront pas être ouverts à l’urbanisation.

Même logique pour les PLUI ou les cartes communales non mis en conformité avec l’objectif ZAN : aucune autorisation d’urbanisme ne pourra être délivrée dans une zone à urbaniser du PLU ou dans les secteurs de la carte communal où les constructions sont autorisées.

Point détaillannt le dispositif voté par le Sénat en 1ère partie le 24 novembre dernier et en 2nde partie, dans la mission « Ecologie », le 2 décembre dernier.

NB : tous les détails ne sont pas connus, une grande partie relevant du domaine réglementaire.

1er étage : le bouclier
Dépenses d’énergie prises en compte : gaz et électricité
Il concerne les collectivités de moins de 10 employés à temps plein et moins de 2 M€ de recettes (critères cumulatifs). Selon les derniers chiffres cités par le Gouvernement, 80 % des communes (soit 28 000) en bénéficieraient.
Elles sont alors éligibles aux tarifs réglementés de vente du gaz et de l’électricité : la hausse sera donc limitée à 15 % en 2023.

2ème étage : l’amortisseur
Dépenses d’énergie prises en compte : électricité
Ce dispositif s’applique aux contrats dont la base du prix de l’électricité est supérieure à 180€/MWh, avec un prix plafond fixé à 500 €/MWh (plafonnement pour limiter le coût du dispositif). L'amortisseur électricité prend en charge 50 % de la consommation électrique dans cette fourchette de prix. Le montant maximal de cette aide est donc de 160 €/MWh (50% de 500-180 €).
L’obtention de cette aide n’est soumise à aucune démarche puisque la réduction de prix est directement décomptée de la facture d’électricité.
Elle s’appliquera à partir du 1er janvier 2023 pour une durée d’un an, aux contrats 2023, « y compris ceux qui sont déjà signés ».

3ème étage : le filet de sécurité
Dépenses d’énergie prises en compte : toutes énergies (électricité, gaz, fioul, ...)
Le Sénat a voté un filet de sécurité élargi et simplifié, par rapport à celui proposé par le Gouvernement.
Toutes les collectivités territoriales peuvent en bénéficier, à partir du moment où la hausse de leur dépense d’énergie (quelle qu’en soit la source) est trop importante par rapport à la croissance de leurs recettes de fonctionnement. Plus précisément, il est prévu qu’elles perçoivent une dotation égale à 50 % de la différence, si elle est positive, entre l’augmentation des dépenses d’approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain entre 2023 et 2021 de la commune et 40 % de la hausse de ses recettes réelles de fonctionnement entre 2023 et 2021.
Un acompte pourrait être versé dans les deux mois suivant la demande de la commune.

Ces trois dispositifs peuvent se cumuler si les critères sont remplis.

Comme chaque année, à la même période, le Sénat examine, après l'Assemblée nationale, le Projet de Loi de Finances pour l’année à venir.

Après avoir présenté mon rapport sur les crédits relatifs à la "Transition énergétique et au climat" devant mes collègues de la Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable le 23 novembre dernier, qui l'ont adopté, c’est en séance publique, vendredi 2 décembre 2022, que l’examen de ces crédits a eu lieu jusque tard dans la nuit.

J’ai donc eu l’honneur de présenter dans l’hémicycle, de manière succincte, mon rapport sur les crédits relatifs au développement des énergies renouvelables et ceux relatifs à la rénovation énergétique des bâtiments.

Voici ci-dessous, l’intégralité de mon intervention :

M. François Calvet, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - Je vous présenterai l'avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur les crédits relatifs au développement des énergies renouvelables et à la rénovation énergétique des bâtiments.
En matière d'énergies renouvelables, la France est le seul pays de l'Union européenne qui n'ait pas atteint l'objectif fixé en 2020. C'est pourtant une nécessité à double titre : en dépendent l'atteinte de nos objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, et la sécurité de nos approvisionnements.
C'est aussi dommageable d'un point de vue financier, car le développement des énergies renouvelables est une politique publique d'un coût négatif pour les finances publiques en 2022 et 2023, en raison du prix très élevé de l'électricité et du gaz. Ainsi, 39,4 milliards d'euros entreront dans les caisses de l'État.
La situation est bien différente pour la chaleur renouvelable : pour renforcer le soutien public, je proposerai un amendement portant les crédits du fonds qui lui est consacré de 520 à 700 millions d'euros.
S'agissant de la rénovation énergétique, la pérennisation de MaPrimeRénov' est bienvenue, mais le bilan de ce dispositif insuffisant : les économies d'énergie réalisées en 2021 représentent à peine 0,45 % de la consommation du parc résidentiel. À ce rythme, il va nous falloir des décennies... Il faut donc, à enveloppe constante, orienter les aides vers les rénovations globales et multigestes. Le déploiement du réseau d'accompagnateurs agréés, la structuration des filières de rénovation et la montée en compétences des professionnels contribueront à la massification de la rénovation.
Ainsi, nos réserves portent davantage sur l'exécution des crédits que sur les montants inscrits dans ce budget. La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable est favorable à ces crédits, sous réserve de l'adoption de son amendement relatif au fonds chaleur.